监察机关与检察机关办案衔接难点问题解析
原创 史卫忠
国家监察体制改革以来，全国各级检察机关自觉坚持党对反腐败工作的绝对领导，依法履行好新时代赋予的职务犯罪检察职能，目前已形成了上下一体、内部协调、横向协作、整体统筹的职务犯罪检察工作新机制，为检察机关在反腐败斗争中发挥应有职能作用提供了组织保障。同时，检察机关坚持以宪法、监察法确立的互相配合、互相制约原则为根本遵循，高度重视与纪检监察机关的沟通，适时将意见一致的成熟做法制度化、规范化，2020年国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合印发了《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》，对管辖、证据、留置与强制措施、移送起诉、审查起诉等各环节衔接工作予以规范，为建立权威高效、衔接顺畅的衔接机制，推进监察机关与检察机关在办案中实现有序配合、有效制约提供了制度遵循。笔者结合司法实践，解读监察机关与检察机关办案衔接中的重要措施和难点问题。
一、职务犯罪职能管辖分工与衔接
职能管辖又称立案管辖，是指监察机关、检察机关、公安机关在查办刑事案件立案上的分工。监察法规定监察机关对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。刑事诉讼法规定，检察机关在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等14个侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以立案侦查；公安机关则管辖监察机关、检察机关职能管辖范围以外的普通刑事案件。由于监察机关调查管辖和检察机关、公安机关侦查管辖范围存在部分交叉和重合，司法实践中厘清职能管辖界限，明确管辖优先次序，对依法查办职务犯罪案件，减少管辖争议，推动后续司法程序有序开展具有积极意义。
（一）监察机关调查管辖范围
按照管辖罪名划分，监察机关有权管辖共计101个罪名。根据监察法等相关规定，监察机关对六大类88个罪名具有管辖权，2021年9月20日国家监察委员会发布的《监察法实施条例》又进行了补充和调整，其中增加了刑法第一百三十四条之一的危险作业罪，司法工作人员以外的公职人员利用职权实施的非法拘禁罪、虐待被监管人罪、非法搜查罪，即共计92个罪名。此外，监察机关对国家公职人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、虐待被监管人、非法搜查、徇私枉法等侵犯公民权利、损害司法公正的14个罪名具有管辖权。由于该14个罪名与前述92个罪名中均有滥用职权罪、玩忽职守罪、非法拘禁罪、虐待被监管人罪、非法搜查罪，因此核减重复的5个罪名后，监察机关职能管辖罪名共计101个。
按照管辖属性划分，可将监察机关管辖罪名分为专属管辖和交叉管辖。专属管辖主要包括刑法第八章贪污贿赂罪、第九章渎职罪规定的罪名，以及相关章节中仅由国家工作人员构成的犯罪。交叉管辖主要指监察机关、检察机关、公安机关均可管辖的罪名，如监察机关和公安机关均能管辖重大责任事故罪、职务侵占罪等，监察机关和检察机关均能管辖虐待被监管人罪、非法搜查罪等。在区分监察机关和公安机关职能管辖时，关键要审查把握涉罪人员是否属于公职人员，是否在行使公权力过程中实施犯罪，对公职人员在行使公权力过程中实施的犯罪，应由监察机关管辖，其他犯罪由公安机关管辖。
（二）检察机关侦查管辖范围
检察机关在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪可以立案侦查，共包括14个罪名。此类犯罪主要有以下特点：一是犯罪主体限于司法工作人员。根据刑法第九十四条规定，司法工作人员，是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员；二是犯罪行为限于发生在司法活动中；三是犯罪手段表现为在司法活动中“利用职权实施”；四是犯罪客体为侵犯公民合法权利和损害司法公正。
（三）监察管辖和检察管辖的竞合和优先次序
所谓管辖竞合，是指由于监察机关对检察机关侦查管辖的14个罪名有调查管辖权，实践中会产生两个机关对此类职务犯罪案件均有管辖权的情况。从法律职能配置初衷来看，检察机关的侦查管辖权是对诉讼活动实行法律监督的重要体现和保障，其和监察管辖具有特殊和一般的关系，对不涉及贪污贿赂等监察机关管辖的其他职务犯罪，一般由检察机关立案侦查，必要时，监察机关也可以立案调查。当然，由于监察机关职务犯罪监察全覆盖的职能属性以及监察管辖部分罪名的专属性和排他性，检察机关在查办案件过程中，发现犯罪嫌疑人还涉嫌监察机关管辖的贪污贿赂等职务犯罪的，应当及时与监察机关沟通。沟通后分情况予以处理，或者全案由监察机关管辖，或者分别管辖。分别管辖的，一般以监察机关为主调查，检察机关予以协助。
（四）互涉案件管辖中监察机关“为主调查”原则
由于调查管辖、侦查管辖权主体不同，实践中相关机关按照法定分工进行调查、侦查时，可能涉及对方管辖的案件，如被调查人（犯罪嫌疑人）同时涉嫌贪污罪、故意伤害罪，分别由监察机关、公安机关查办的情况。不同于刑事诉讼中传统的“随主罪确定为主侦查”原则，监察法确立了互涉案件一般由监察机关“为主调查”的原则，这主要是考虑到监察权行使的特殊性和查办反腐败案件的实践需要。这里的“为主调查”并不是“一并调查”，监察机关不能一并办理其职能管辖范围以外的刑事案件，而是指在办理互涉案件中，由监察机关为主协调调查和侦查进度、协商重要调查和侦查措施使用等。而且，实践中存在监察机关为主调查的例外情况，对于普通刑事案件重大疑难，而职务犯罪案件轻微简单等不适宜由监察机关为主调查的情况，由监察机关和其他机关分别依照法定职责开展工作并加强沟通协作。
二、调查管辖、司法管辖的衔接与配合
调查管辖和司法管辖的地域管辖、级别管辖原则均不同，调查管辖主要依据干部管理权限确定调查机关，实行分级负责制；而司法管辖依据犯罪地、犯罪嫌疑人居住地确定地域管辖，按照审级管辖原则确定审查起诉检察机关的级别。这就造成监察机关按照调查管辖规定查办的案件，其本地同级司法机关可能没有法定管辖权，需要办理指定司法管辖。而具有司法管辖权是检察机关依法受理案件和适用刑事强制措施的前提。因此，及时办理好司法指定管辖，才能使调查程序和刑事诉讼程序顺利衔接，确保审查起诉和审判工作正常推进。
一是商请指定管辖的方式。对于上级监察机关指定调查的职务犯罪案件，一般采取先纵后横的方式办理商请指定管辖，即由立案调查的监察机关逐级报请指定其调查的上级监察机关后，由上级监察机关商请同级检察机关办理指定管辖；对于其他职务犯罪案件，一般采取先横后纵的办理方式，即由立案调查的监察机关直接商请同级检察机关，由该检察院逐级报请上级检察院办理指定管辖。
二是注意审查监察机关是否有调查管辖权。司法机关办理起诉、审判管辖时，应当审查监察机关对案件是否具有管辖权，包括依法具有管辖权和被指定调查两种情况。
三是主案和关联案件应分别办理指定管辖。根据刑事诉讼法规定，管辖的效力只能及于因某一犯罪行为而产生的具体案件，不能延伸至其他自然人。因此，对于指定司法管辖的职务犯罪案件，在审查起诉、审判过程中，需要追加犯罪嫌疑人、被告人的，监察机关应当再次商请检察机关办理指定管辖手续。但是，监察机关仅需要补充移送起诉犯罪事实的，可以直接移送原受理移送起诉的检察机关，无须再办理指定管辖。
三、刑事强制措施的衔接和适用
留置措施是监察机关调查措施之一，也是调查阶段限制人身自由的唯一措施。而刑事强制措施中除逮捕、拘留以外，还存在取保候审、监视居住等限制人身自由的过渡性措施。对于监察机关移送起诉的职务犯罪案件，存在留置或未留置两种情形，检察机关在适用刑事强制措施时，既要依法规范，也要充分考虑犯罪严重程度和犯罪嫌疑人的人身危险性等因素，以确保各项措施衔接有序、符合诉讼规律。
（一）留置案件刑事强制措施的衔接
刑事诉讼法第一百七十条第二款对监察机关移送起诉案件的强制措施衔接作出了原则性规定，2019年最高检《人民检察院刑事诉讼规则》第六章第六节又完善和细化了执行拘留、审查采取强制措施、告知权利和通知家属、期限计算等内容。实践中，需要注意以下几个问题：
一是先行拘留与留置措施的关系。先行拘留不同于刑事诉讼法第八十二条规定的公安机关对现行犯或者重大嫌疑分子的“先行拘留”，也有别于一般意义上拘留的概念。先行拘留是衔接留置措施的唯一的、过渡性的强制措施，检察机关在适用时无须进行实体审查，对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件，一律以先行拘留措施对接。这是因为检察机关在正式审查采取何种刑事强制措施之前，需要时间对羁押必要性等进行综合审查判断，同时在程序上要和监察机关进行对接。因此，先行拘留措施更多地带有监检过渡的色彩，是强制措施衔接机制中的“衔接”所在。
二是先行拘留与后续刑事强制措施适用的关系。检察机关在先行拘留后，应针对刑事强制措施履行司法审查判断职责，即从案件事实、法律适用、人身危险性、认罪认罚等方面依法开展羁押必要性审查，不能因为对犯罪嫌疑人先行拘留，就当然地适用逮捕强制措施。但从司法实践来看，留置即逮捕的现象仍十分明显，这意味着羁押必要性审查职能发挥不够充分，有待加强。
三是公安机关是先行拘留的执行机关。根据刑事诉讼法规定，拘留、逮捕强制措施由公安机关负责执行。对于先行拘留，公安机关是法定的执行主体，其应当在收到拘留决定书等材料后三日内执行拘留，并在执行拘留后立即将犯罪嫌疑人送看守所羁押，至迟不得超过24小时。实践中还存在已采取留置措施的被调查人因身体等原因不符合监管场所羁押条件，又不具备送往有医疗条件的监管场所羁押的情形，此种情况可能影响刑事强制措施的执行。根据前述的只能由先行拘留对接留置措施的原则，检察机关不能直接采取取保候审等非羁押性强制措施，只能在公安机关执行拘留后，及时变更刑事强制措施。
四是犯罪嫌疑人何时享有辩护权的问题。对于审查采取刑事强制措施的阶段性质曾存在认识分歧，有观点认为，先行拘留后检察机关决定采取刑事强制措施的期间，不属于审查起诉阶段，不应允许律师会见，正式进入审查起诉阶段后才允许会见。也有观点认为，审查决定采取刑事强制措施不是审查起诉之外的独立阶段或特别程序，而是审查起诉阶段内的一个刑事强制措施适用环节，且律师在此阶段介入有助于检察机关全面、客观审查羁押必要性。《人民检察院刑事诉讼规则》采纳了后一种意见，监察机关移送起诉后，案件即由监察调查进入刑事诉讼程序，应当依法保障犯罪嫌疑人的辩护权。
（二）未留置案件刑事强制措施的衔接
对于监察机关移送起诉的未采取留置措施的案件，检察机关受理后，在审查起诉过程中根据案件情况，可以依照相关规定决定是否采取逮捕、取保候审或者监视居住强制措施。需要明确的是：
一是对于未留置案件，不能适用先行拘留。刑事诉讼法作为授权型立法，对于未明确赋予司法机关的权力，不能认为司法机关享有该项权力。尤其是先行拘留还涉及限制人身自由，更不允许在没有法律明确规定的情况下直接适用。
二是审查起诉期限何时开始计算的问题。对于监察机关未采取留置措施的案件，由于法律未给检察机关设置审查采取刑事强制措施的专门时间，实践中有观点认为，可以参照《人民检察院刑事诉讼规则》第一百四十三条第二款“人民检察院决定采取强制措施的期间不计入审查起诉期限”的规定，从检察机关审查决定采取强制措施之日起计算审查起诉期限。我们认为，该条款针对的是监察机关采取留置措施的案件，对未留置案件，从保障当事人合法权益和规范检察机关职权行使的角度出发，应从检察机关受理案件之日起计算审查起诉期限，避免实践中出现检察机关受理案件后长时间不作出强制措施决定，导致案件审限无法起算的情况。
（三）互涉案件中留置和刑事强制措施的转换
在办理互涉案件过程中，存在留置和强制措施转换的问题，如犯罪嫌疑人被检察机关、公安机关拘留、逮捕后，监察机关为调查职务犯罪，需要采取留置措施的情况。对于刑事强制措施与留置能否转换，转换后刑事强制措施属于中止抑或解除状态，以及解除留置后检察机关、公安机关侦查尚未终结的，原刑事强制措施能否继续适用等问题，实践中长期存在困惑。我们认为，在查办职务犯罪的层面上，留置措施具有与刑事强制措施基本相同的性质。基于强制措施之间具有互斥性，不能对同一人叠加适用，尤其是具有羁押属性的强制措施，在适用时更应依法、审慎。因此，留置措施和刑事强制措施之间同样具有互斥性，不能同时适用。在处理互涉案件中留置和强制措施的转换问题时，应当把握以下几点：
首先，刑事强制措施可以依法转换为留置措施。监察机关对互涉案件中已被采取刑事强制措施的犯罪嫌疑人采取留置措施时，刑事强制措施已不具有继续存在的法理依据，也不具备执行的现实可能性，应当主动解除或自动解除。监察机关采取留置措施期满或者解除留置措施后，重新将犯罪嫌疑人移交检察机关、公安机关继续侦查，对于符合法定条件的，检察机关、公安机关可以继续拘留、逮捕犯罪嫌疑人，并依法办理有关手续，此前已采取的刑事强制措施时间计入本次同类刑事强制措施羁押时间。
其次，留置措施可以依法转换为刑事强制措施。对监察机关已采取留置措施的案件，发现被调查人还涉及检察机关、公安机关管辖的犯罪，经沟通一致，在监察机关依法解除留置措施后，检察机关、公安机关可以依法采取刑事强制措施。
最后，检察机关应当加强互涉案件中强制措施的衔接。对于互涉案件中依法将留置措施转换为强制措施的，在调查、侦查终结后一般分别移送起诉，监察机关负责统筹协调移送起诉工作进度。检察机关应当妥善处理好强制措施的衔接，如果公安机关采取的是拘留、监视居住或取保候审措施，则检察机关不能以先行拘留对接，应当及时审查作出监视居住、取保候审或者逮捕决定；如果在公安侦查阶段，检察机关已对犯罪嫌疑人审查批准逮捕的，检察机关受理案件后应及时办理换押手续。
四、健全和完善职务犯罪案件补查体系
退回补充调查、补证和自行补充侦查构建了职务犯罪案件补查体系，对检察机关完善以证据为核心的指控体系，履行证明犯罪责任，提升职务犯罪案件办理质效具有重要意义。在运用各项补查制度时，要充分考虑监察调查权的专属性和完整性，准确把握适用条件，注意各项措施之间的衔接关系，更好地发挥检察机关配合和制约职能。
一是明确三种补查措施的适用条件。退回补充调查、补证和自行补充侦查措施在实践中并非无差别适用，适用条件根据审查阶段和补查内容的不同而存在差异。一般而言，对于检察机关审查认为犯罪事实不清、证据不足的，经与监察机关沟通协商后可以退回补充调查；对于主要犯罪事实已经查清，仍有部分证据需要补充完善的，可以书面要求监察机关补证。而自行补充侦查主要限于《人民检察院刑事诉讼规则》第三百四十四条规定的三种情形。
二是准确把握自行补充侦查的范围。职务犯罪案件自行补充侦查权是检察机关履行指控犯罪职责、实现与监察机关相互制约的一项措施，适用时要坚持依法规范、必要适度、及时高效的原则。对证人证言、犯罪嫌疑人供述和辩解的内容主要情节一致，个别情节不一致，或者物证、书证等证据材料需要补充鉴定的，检察机关可以自行补充侦查；对其他由检察机关查证更为便利、更有效率、更有利于查清案件事实的情形，检察机关应事先与监察机关沟通一致后，开展自行补充侦查，并争取监察机关的协同支持。对于可能影响职务犯罪基本事实和性质认定，或者可能对量刑产生重大影响的问题，需要补充完善证据的，应当商请监察机关补证或者退回补充调查，不适用自行补充侦查。
三是注意提前介入和补查的动态关系。实践表明，提前介入工作状况直接影响着移送起诉后案件办理质效和退回补充调查比例，检察机关应与监察机关一道，充分发挥提前介入工作的功能价值，向前传导刑事证据标准，促进依法客观、全面收集证据，切实提升审查起诉阶段办案质效。
作者：史卫忠，最高人民检察院检察委员会委员、第三检察厅厅长、一级高级检察官 |