村委会等基层组织人员利用职务便利收受贿赂行为的定性
内容摘要：村委会等基层组织人员利用的职务便利同时包括协助政府从事行政管理工作和管理基层组织集体自治事务的因素，在难以具体确定其性质的情况下，难以判断主体是否属于《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”时，可以从有利于被告人的角度认定处罚较轻的罪名。
关键词：非国家工作人员受贿罪 基层组织人员 城中村改造
基本案情
2011年6月至2013年12月，被告人霍某某与时任T市迎胜社区党总支书记、居委会主任刘某某（另案处理）等通谋，共同利用刘某某职务上的便利，在迎胜社区城中村改造工程项目过程中，为某公司在合作开发迎胜社区城中村改造项目合作、利润分成、规划调整等方面谋取利益，并收受该公司总经理给予的人民币（以下未标明币种均为人民币①）2000余万元。
争议问题
被告人霍某某利用刘某某职务便利收受他人财物的行为构成受贿罪还是非国家工作人员受贿罪?
问题解析
在案件处理过程中，存在以下两种不同意见：
第一种意见认为，被告人霍某某构成受贿罪。理由是：第一，社区城中村改造项目系政府统一规划、管理的项目。第二，霍某某伙同刘某某等人收受贿赂最主要的谋利事项是迎胜社区城中村改造选择合作开发商的事项，在卷证据证实，虽前期与开发商签订开发合作意向是由迎胜社区考察选定的，但最终开发商的选定是由政府考察确定。对合作开发商的考察、确定是政府实施行政管理职能的具体表现。第三，政府对迎胜社区城中村改造项目有资金政策支持。第四，政府对迎胜社区城中村改造项目承担法律责任和后果。故刘某某的行为应属于“协助政府从事行政管理工作”，霍某某伙同其收受贿赂的行为依法构成受贿罪。
第二种意见认为，被告人霍某某所利用的刘某某的职权同时具有协助政府从事行政管理工作和管理基层组织集体自治事务的因素，在难以具体确定性质的情况下，可以从有利于被告人的角度，对霍某某以非国家工作人员受贿罪追究刑事责任。
我们同意第二种意见。具体理由如下：
（一）本案中，村（居）委会行使的职能性质是混合的，既有协助政府
行政管理的职能，也有基层自治管理职能，且难以截然分清根据大连座谈会精神，村委会等基层组织人员利用职务便利实施侵占受贿、挪用等行为，是构成国家工作人员贪污、受贿、挪用公款罪，还是构成职务侵占、非国家工作人员受贿、挪用资金罪等，关键是看其实施犯罪时所具体利用的职务便利。利用协助政府从事行政管理工作的职务便利的，应当以国家工作人员职务犯罪定罪处罚；利用管理村集体事务工作的职务便利的，应当以非国家工作人员职务犯罪定罪处罚。本案中，被告人霍某某利用的是刘某某居委会主任的职务便利。因而本案争议焦点集中于刘某某作为居委会主任在迎胜社区城中村改造工程项目过程中行使的是协助政府的行政管理职能还是居委会对村集体事务的管理职能。卷中证据显示，社区城中村改造项目开发协议的签订双方分别是迎胜社区居委会和开发商公司，协议报政府审查备案。但是仅根据协议的形式认定政府不是合同当事人、不承担法律责任、没有行使行政管理权是不客观的。不可否认，在城中村改造项目中，政府必然行使了统一规划、审批等行政管理职责，但也不能据此直接认定居委会的相关事务均源于政府的授权。本案具体情况如下：
1．村（居）委会承担的职能是混合的
城中村改造是Ｔ市政府做出的统一规划、安排。文件规定的分工是：市政府要负责村庄改造的组织领导和协调；区政府要研究制定具体的工作措施；各村委会和办事处要做好群众的宣传动员和组织协调工作，处理好具体问题。区政府是辖区内城中村改造的第一责任人。
迎胜社区城中村改造采用了“捆绑打包联合改造模式”，即将回迁安置和开发建设捆绑打包，一次性公开出让给开发商进行开发建设。在此过程中，村（居）委会的职能包括选择开发商、拆迁、安置村民、共同开发建设商业地块等。其中，土地的征收、补偿和城市的规划、建设都是典型的协助政府管理事项；将村集体土地作价与开发商共同参与商业建设则是较为典型的村集体土地、财产的自治管理事项。
2．土地性质是多元的
本案中，迎胜社区是1985年“农转非”时由某村直接改造而来，但相关土地性质仍然属于集体所有。在本次城中村改造中，部分土地性质发生了转变，由集体土地转为国有土地（开发建设地块），还有部分土地仍然属于集体所有（居民回迁楼仍然是在村集体土地上建的小产权房）。对于前者，居委会承担了协助政府完成土地征收、安置、补偿的任务；对于后者，居委会则承担着对村集体土地的经营、管理职能。
3．谋利事项是复杂的
本案谋利事项包括：对开发商的选择；社区与开发商合作洽谈过程中，迎胜社区对利益分成作出让步；在未拆迁完成的情况下出具土地腾空证明，以便开发商办理土地出让手续；协助开发商申请提高容积率等。被告人收受财物2000余万元，根据被告人和行贿人的供述，难以区分其中哪一部分是针对哪一事项进行的行贿、受贿。上述事项中对利益分成作出让步属于典型的居委会的自治职能，其余事项也很难截然分清。
综上，本案的客观情况就是在整个城中村改造中，居委会承担了绝大部分具体工作，这其中既有来自政府的授权，也有其作为村（居）委会的管理职权，且难以截然分开。
（二）在难以区分被告人行使的职能来源时，倾向以非国家工作人员受贿罪追究被告人的刑事责任
城中村改造是我国城市化进程中的产物。各地城中村改造的模式并没有一定之规，对相关案件的处理应在准确把握有关立法精神的基础上，综合具体案件情况稳妥认定。
如上文分析，本案中被告人行使的职权来源是难以截然分清的。基于本案事实证据及立法精神，倾向以非国家工作人员受贿罪追究被告人的刑事责任。理由如下：
1．尊重宪法精神。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第一百一十一条第一款规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。而《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》均规定了村（居）委会是村（居）民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在司法认定中应当尊重《宪法》赋予村（居）委会作为基层群众性自治组织的自治地位，尊重其管理集体事务的自治权利。
2．严格适用解释。将基层组织人员作为国家工作人员看待，主要是依据《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》，该解释明确了村民委员会等村基层组织人员在协助人民政府从事特定行政管理工作时属于《刑法》第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释释义》中也明确，对于《刑法》第九十三条第一款规定的国家工作人员以外的，以国家工作人员论的人员来说，应当以是否从事公务作为能否将其以国家工作人员论的标准，而不能随意扩大范围。村委会等村基层组织人员担负着大量的村集体事务职责，同时又要协助乡镇基层人民政府工作，在认定其所从事的公务的性质时，要注意具体问题具体分析，防止任意扩大公务范围。
3．保持刑法谦抑。虽然《刑法修正案（十一）》对非国家工作人员受贿罪的量刑作出调整，增加了一档法定刑，对于“数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金”，量刑上与受贿罪更为接近。但无论调整前后，受贿罪的量刑仍然重于非国家工作人员受贿罪的量刑。在难以区分被告人所利用的职权性质时，应当做出对被告人有利的解释，这既是刑法谦抑性的要求，也是司法实践中一向遵循的原则。如《刑事审判参考》刊登的宾四春、郭利、戴自立贪污案（第136号指导案例），陈焕林等挪用资金、贪污案（第454号指导案例）等案例中均总结了以下裁判规则：对村委会等基层组织人员利用职务之便实施的贪污贿赂等犯罪，既有国家工作人员身份的证据，也有非国家工作人员身份的证据，如果无法区分其究竟是利用何种职务便利，认定国家工作人员身份的证据达不到确实、充分，主体身份无法明确的，从有利于被告人的角度以刑罚处罚较轻的罪名论处。
4．尊重已决判决。本案另外两名另案被告人，尤其是作为居委会主任的刘某某，均以非国家工作人员受贿罪定罪量刑，且判决已生效。对本案被告人以非国家工作人员受贿罪追究刑事责任也有利于维护生效判决的既判力。
综上，本案被告人霍某某利用居委会主任刘某某的职务便利收取他人财物，鉴于刘某某的职务同时具有协助政府从事行政管理工作和管理基层组织集体自治事务的因素，在难以具体确定性质的情况下，可以从有利于被告人的角度认定处罚较轻的罪名，以非国家工作人员受贿罪追究其刑事责任。
①全书余同。
（撰稿：最高人民法院刑二庭 段 凰 审编：最高人民法院刑二庭 于同志）
来源：《职务犯罪审判指导》第1辑 |