(两高)关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释(二)(附两高答记者问及解读) 

 

发布部门:最高人民法院 最高人民检察院  施行日期:2022/12/19    整理者:窦振东    上传时间:2022/12/15 12:04:20  阅读:284

               中华人民共和国最高人民法院   中华人民共和国最高人民检察院
                        公  告

《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释(二)》已于2022年9月19日由最高人民法院审判委员会第1875次会议、2022年10月25日由最高人民检察院第十三届检察委员会第一百零六次会议通过,现予公布,自2022年12月19日起施行。

                   最高人民法院  最高人民检察院
                     2022年12月15日


                    法释〔2022〕19号

              最高人民法院 最高人民检察院
             关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释(二)

(2022年9月19日最高人民法院审判委员会第1875次会议、2022年10月25日最高人民检察院第十三届检察委员会第一百零六次会议通过,自2022年12月19日起施行)

为依法惩治危害生产安全犯罪,维护公共安全,保护人民群众生命安全和公私财产安全,根据《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》和《中华人民共和国安全生产法》等规定,现就办理危害生产安全刑事案件适用法律的若干问题解释如下:

第一条 明知存在事故隐患,继续作业存在危险,仍然违反有关安全管理的规定,有下列情形之一的,属于刑法第一百三十四条第二款规定的“强令他人违章冒险作业”:

(一)以威逼、胁迫、恐吓等手段,强制他人违章作业的;

(二)利用组织、指挥、管理职权,强制他人违章作业的;

(三)其他强令他人违章冒险作业的情形。

明知存在重大事故隐患,仍然违反有关安全管理的规定,不排除或者故意掩盖重大事故隐患,组织他人作业的,属于刑法第一百三十四条第二款规定的“冒险组织作业”。

第二条 刑法第一百三十四条之一规定的犯罪主体,包括对生产、作业负有组织、指挥或者管理职责的负责人、管理人员、实际控制人、投资人等人员,以及直接从事生产、作业的人员。

第三条 因存在重大事故隐患被依法责令停产停业、停止施工、停止使用有关设备、设施、场所或者立即采取排除危险的整改措施,有下列情形之一的,属于刑法第一百三十四条之一第二项规定的“拒不执行”:

(一)无正当理由故意不执行各级人民政府或者负有安全生产监督管理职责的部门依法作出的上述行政决定、命令的;

(二)虚构重大事故隐患已经排除的事实,规避、干扰执行各级人民政府或者负有安全生产监督管理职责的部门依法作出的上述行政决定、命令的;

(三)以行贿等不正当手段,规避、干扰执行各级人民政府或者负有安全生产监督管理职责的部门依法作出的上述行政决定、命令的。

有前款第三项行为,同时构成刑法第三百八十九条行贿罪、第三百九十三条单位行贿罪等犯罪的,依照数罪并罚的规定处罚。

认定是否属于“拒不执行”,应当综合考虑行政决定、命令是否具有法律、行政法规等依据,行政决定、命令的内容和期限要求是否明确、合理,行为人是否具有按照要求执行的能力等因素进行判断。

第四条 刑法第一百三十四条第二款和第一百三十四条之一第二项规定的“重大事故隐患”,依照法律、行政法规、部门规章、强制性标准以及有关行政规范性文件进行认定。

刑法第一百三十四条之一第三项规定的“危险物品”,依照安全生产法第一百一十七条的规定确定。

对于是否属于“重大事故隐患”或者“危险物品”难以确定的,可以依据司法鉴定机构出具的鉴定意见、地市级以上负有安全生产监督管理职责的部门或者其指定的机构出具的意见,结合其他证据综合审查,依法作出认定。

第五条 在生产、作业中违反有关安全管理的规定,有刑法第一百三十四条之一规定情形之一,因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果,构成刑法第一百三十四条、第一百三十五条至第一百三十九条等规定的重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪、工程重大安全事故罪等犯罪的,依照该规定定罪处罚。

第六条 承担安全评价职责的中介组织的人员提供的证明文件有下列情形之一的,属于刑法第二百二十九条第一款规定的“虚假证明文件”:

(一)故意伪造的;

(二)在周边环境、主要建(构)筑物、工艺、装置、设备设施等重要内容上弄虚作假,导致与评价期间实际情况不符,影响评价结论的;

(三)隐瞒生产经营单位重大事故隐患及整改落实情况、主要灾害等级等情况,影响评价结论的;

(四)伪造、篡改生产经营单位相关信息、数据、技术报告或者结论等内容,影响评价结论的;

(五)故意采用存疑的第三方证明材料、监测检验报告,影响评价结论的;

(六)有其他弄虚作假行为,影响评价结论的情形。

生产经营单位提供虚假材料、影响评价结论,承担安全评价职责的中介组织的人员对评价结论与实际情况不符无主观故意的,不属于刑法第二百二十九条第一款规定的“故意提供虚假证明文件”。

有本条第二款情形,承担安全评价职责的中介组织的人员严重不负责任,导致出具的证明文件有重大失实,造成严重后果的,依照刑法第二百二十九条第三款的规定追究刑事责任。

第七条 承担安全评价职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件,有下列情形之一的,属于刑法第二百二十九条第一款规定的“情节严重”:

(一)造成死亡一人以上或者重伤三人以上安全事故的;

(二)造成直接经济损失五十万元以上安全事故的;

(三)违法所得数额十万元以上的;

(四)两年内因故意提供虚假证明文件受过两次以上行政处罚,又故意提供虚假证明文件的;

(五)其他情节严重的情形。

在涉及公共安全的重大工程、项目中提供虚假的安全评价文件,有下列情形之一的,属于刑法第二百二十九条第一款第三项规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受特别重大损失”:

(一)造成死亡三人以上或者重伤十人以上安全事故的;

(二)造成直接经济损失五百万元以上安全事故的;

(三)其他致使公共财产、国家和人民利益遭受特别重大损失的情形。

承担安全评价职责的中介组织的人员有刑法第二百二十九条第一款行为,在裁量刑罚时,应当考虑其行为手段、主观过错程度、对安全事故的发生所起作用大小及其获利情况、一贯表现等因素,综合评估社会危害性,依法裁量刑罚,确保罪责刑相适应。

第八条 承担安全评价职责的中介组织的人员,严重不负责任,出具的证明文件有重大失实,有下列情形之一的,属于刑法第二百二十九条第三款规定的“造成严重后果”:

(一)造成死亡一人以上或者重伤三人以上安全事故的;

(二)造成直接经济损失一百万元以上安全事故的;

(三)其他造成严重后果的情形。

第九条 承担安全评价职责的中介组织犯刑法第二百二十九条规定之罪的,对该中介组织判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照本解释第七条、第八条的规定处罚。

第十条 有刑法第一百三十四条之一行为,积极配合公安机关或者负有安全生产监督管理职责的部门采取措施排除事故隐患,确有悔改表现,认罪认罚的,可以依法从宽处罚;犯罪情节轻微不需要判处刑罚的,可以不起诉或者免予刑事处罚;情节显著轻微危害不大的,不作为犯罪处理。

第十一条 有本解释规定的行为,被不起诉或者免予刑事处罚,需要给予行政处罚、政务处分或者其他处分的,依法移送有关主管机关处理。

第十二条 本解释自2022年12月19日起施行。最高人民法院、最高人民检察院此前发布的司法解释与本解释不一致的,以本解释为准。




           依法惩治危害生产安全犯罪 切实保障人民生命财产安全——最高人民法院、最高人民检察院相关部门负责人就《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释(二)》答记者问

12月15日,最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释(二)》(法释〔2022〕19号,以下简称《解释》),自2022年12月19日起施行,同时发布了人民法院、检察机关依法惩治危害生产安全犯罪工作情况和依法惩治危害生产安全犯罪典型案例。为便于司法实践中正确理解与适用,最高人民法院刑事审判第四庭、最高人民检察院第二检察厅和法律政策研究室负责人接受了采访。

问:最近一段时期,部分地区和行业先后发生多起生产安全事故,严重影响社会公共安全和人民群众安全感。针对现阶段安全生产面临的形势,《解释》作出了哪些有针对性的规定。

答:最近一段时间以来,部分地区和行业的生产安全事故有所反弹,必须引起高度重视。最高人民法院、最高人民检察院坚决贯彻落实习近平总书记重要指示和党中央决策部署,认真学习贯彻党的二十大精神,针对安全生产工作和司法实践中存在的突出问题,及时总结审判工作经验,联合研究出台了《解释》。《解释》一以贯之坚持依法从严惩处总体原则,坚持依法从严打击危害生产安全犯罪不动摇,充分运用刑事手段依法惩治非法违法生产经营行为,切实维护生产安全,保护人民生命财产安全。

一是规定了强令、组织他人违章冒险作业罪的行为方式,明确以威逼、胁迫、恐吓等手段,或者利用组织、指挥、管理职权强制他人违章作业的,均属于刑法规定的强令他人违章冒险作业行为;明知存在重大事故隐患,仍然违反有关安全管理的规定,不排除或者故意掩盖重大事故隐患,组织他人作业的,均可以认定为刑法规定的冒险组织作业行为,确保司法机关正确适用强令、组织他人违章冒险作业罪这一重罪罪名,有效惩治危害生产安全犯罪。

二是规定了《刑法修正案(十一)》增设的危险作业罪的犯罪主体范围和具体行为认定,明确对生产、作业负有组织、指挥或者管理职责的负责人、管理人员、实际控制人、投资人等人员,以及直接从事生产、作业的人员均可以构成危险作业罪;无正当理由故意不执行、采用虚构事实或者行贿等不正当手段规避、干扰执行各级人民政府或者负有安全生产监督管理职责的部门依法作出的停产停业、停止施工等行政决定、命令的,属于刑法第134条之一规定的危险作业行为,确保运用刑事手段有效惩治尚未造成重大事故后果的非法违法生产经营行为,达到及时消除安全风险隐患、从源头上防范生产安全事故的积极效果。

三是针对实践中问题突出的安全评价中介组织人员提供虚假证明文件和出具证明文件重大失实问题,《解释》规定了较低的定罪标准,明确达到造成死亡1人或者重伤3人以上安全事故,造成直接经济损失50万元或者100万元以上安全事故等标准的,以提供虚假证明文件罪或者出具证明文件重大失实罪定罪处罚,确保此类行为得到有效惩处。《解释》同时明确,安全评价中介组织人员故意提供刑法第229条第1款第3项规定的虚假证明文件,造成死亡3人以上或者重伤10人以上安全事故,或者造成直接经济损失500万元以上安全事故的,可以判处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金。另外,考虑到实践中安全评价中介组织人员提供虚假证明文件行为一般属于引发生产安全事故的间接原因,量刑与事故直接责任人应当有所区别,《解释》落实宽严相济刑事政策要求,明确对于安全评价中介组织人员提供虚假证明文件的行为,在裁量刑罚时应当考虑其行为手段、主观过错程度、对安全事故的发生所起作用大小及其获利情况、一贯表现等因素,综合评估社会危害性,依法裁量刑罚,确保罪责刑相适应。

下一步,最高人民法院、最高人民检察院将进一步深入学习贯彻党的二十大精神,进一步开展深入调研,通过继续研究出台司法解释和规范性文件、发布指导性案例等方式,进一步明确包括危险作业罪在内的危害生产安全犯罪有关罪名的司法适用标准,依法从严打击危害生产安全犯罪和关联犯罪,合理确定行政违法与刑事犯罪的界限,确保对危害生产安全犯罪的惩治取得实效。

问:最高人民检察院2022年2月向应急管理部制发关于安全生产综合治理的“八号检察建议”。能否介绍一下“八号检察建议”的制发背景、落实情况、取得成效,以及下一步推进落实的举措。

答:生产安全事故的发生往往多因一果,原因复杂,最高人民检察院通过分析大量数据、案例梳理总结导致生产安全事故发生的各方面原因,发现其中最为突出的原因是抓早抓小不够,对相关责任人员在事故前处罚不够。为全面贯彻习近平法治思想,深入贯彻落实习近平总书记有关安全生产工作的重要指示批示精神,促进相关职能部门通过加强执法监管,从源头上防范化解安全生产风险,最高人民检察院2022年2月向应急管理部制发了有关安全生产溯源治理的“八号检察建议”,同时抄送11个相关部门。制发建议的重要目的就是让“防患于未然”“抓早抓小抓苗头”的理念深入人心,督促执法监管关口前移,“销恶于未萌,弥祸于未形”。

“八号检察建议”制发后,最高人民检察院分别向习近平总书记和其他中央领导同志专题报告制发“八号检察建议”的有关情况。主送和抄送单位对“八号检察建议”高度重视,应急管理部、生态环境部、交通运输部等相关部门专门回复落实“八号检察建议”的有关情况,各相关部门对落实“八号检察建议”、进一步强化安全生产工作均高度重视,推进举措务实有效。最高人民检察院向各省级检察院专门下发通知,对贯彻落实“八号检察建议”提出明确要求,于6月安全生产月发布了检察机关落实“八号检察建议”的十大典型案事例,充分发挥典型案事例的示范、引领作用。9月15日,最高人民检察院在安徽合肥召开落实“八号检察建议”现场推进会,最高人民检察院和应急管理部有关负责同志出席会议并讲话,14个省级检察院有关负责同志,应急管理部、公安部、生态环境部、住房和城乡建设部、交通运输部等部委部门负责同志,部分全国人大代表、政协委员等参加。与会同志交流工作经验,凝聚深化共识,对深入推进“八号检察建议”落地落实起到了积极的作用。

按照最高人民检察院部署要求,各地检察机关高度重视“八号检察建议”落实工作,积极争取党委支持,主动走访政府相关职能部门、深入企业一线,送达、宣讲“八号检察建议”,与应急管理等部门联合出台落实“八号检察建议”的规范性文件,着力防范化解安全风险隐患,以线上线下多种方式深入宣传“八号检察建议”,四大检察协同发力,因地制宜推进建议落实。目前来看,落实“八号检察建议”取得了较为明显的成效。从事故发生数量和行政机关处罚情况看,以河南省上半年数据为例,生产安全事故发生数、死亡人数分别较上年同期下降18.2%、39.8%,全省应急管理部门累计使用执法文书52 000余份,非事故行政处罚2200余次,责任追究89人,其中建议给予党纪政务处分50人,建议给予党纪处分23人,移送追究刑事责任16人。从安全风险隐患排查整治效果看,安徽省人民检察院利用应急管理信息化平台执法系统账户,查询重大危险源、隐患排查、执法对象、执法行为等情况,从平台中排查出涉及省内10个地市的未整改重大隐患34条,未整改一般隐患2217条,交有关部门整改。江苏省检察机关与有关职能部门共同开展安全生产联合检查170余次,排查出安全隐患350余个,已整改完成300余个。福建省福州市长乐区人民检察院联合区应急管理局、市场监督管理局等成员单位以及属地乡镇开展纺织印染企业大排查大整治行动,摸排纺织印染企业732家,排查出114项安全隐患问题,发出限期整改指令书22份,对18家未完成整改要求的企业停产整顿。从安全生产领域法律监督效果看,浙江省检察机关今年1-10月通过数字化监督模型,共发现行政执法机关“该移未移”线索53条、“该罚未罚”线索113条;发现侦查机关“该立未立”线索42条、“该撤未撤”线索14条;制发安全生产治理类检察建议65件;向行政执法机关移送行政处罚线索9条;检察机关内部互移监督线索122条。

党的二十大报告要求“推进国家安全体系和能力现代化”“坚持以人民为宗旨”“以经济安全为基础”“坚持安全第一、预防为主”,下一步,检察机关将以推进落实“八号检察建议”为契机,深入贯彻落实二十大精神,着力促进安全生产治理能力提升,助力实现国家治理体系和治理能力现代化,重点开展以下几项工作:一是深入总结“八号检察建议”制发以来落实中有关情况、取得的成效和存在的问题,年底前向中央报告八号检察建议实施近一年的落实情况。二是联合相关职能部门、指导各地检察机关在前一阶段落实的基础上,锚定靶向、聚焦重点、优化措施,重点在“抓早抓小、抓制度规范不折不扣落实,追责落在未然上”上下功夫,推动将检察建议的回复、落实情况纳入党政考核体系,促进建议进一步落地落实落细。三是进一步健全完善行刑衔接工作机制。指导各地检察机关更有效参与事故调查,更好发挥职能作用。积极探索与应急管理等部门建立信息共享平台,健全信息资源共享机制,实现不同地区、不同层级资源共享。适时与有关部门共同开展调研、培训、庭审观摩等活动,邀请相关行政管理部门专业人才担任“特邀检察官助理”,加强交流,相互学习、借鉴,共同解决行政执法与刑事司法实务中存在的问题。四是强化危害生产安全案件立案监督和审判监督职能,注重多层次治理手段的综合运用,对有关人员的处理及时提出意见建议,力促从根本上防治犯罪。

问:《刑法修正案(十一)》增设了危险作业罪,明确构成该罪要“具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险”。司法机关在办案中对“现实危险”应当如何具体判断把握。

答:近年来,全国安全生产形势总体稳定明显向好,但一些重特大生产安全事故仍时有发生,给国家和人民群众生命财产带来难以挽回的特别重大损失,教训极其深刻,对安全生产综合治理提出了更高要求。特别是天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特大火灾爆炸事故、江苏响水天嘉宜公司“3·21”特大爆炸事故等,涉案企业对重大事故隐患不落实责任、有效整改,最终“小拖大、大拖炸”,酿成惨剧。这也使我们深刻认识到,等到事故发生后再治理为时已晚,对一些尚未发生严重后果,但具有导致重大事故发生现实危险的重大隐患行为,刑法必须提前介入,预防惩治这类犯罪。为此,《刑法修正案(十一)》增设了刑法第134条之一危险作业罪,对生产作业中违反安全管理规定,尚未造成严重后果,但具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险的行为,予以刑事规制。

《刑法修正案(十一)》施行以来,司法机关依法办理了一批危险作业犯罪案件,积累了一些经验做法。《解释》对危险作业罪的犯罪主体和客观行为作了明确,同时考虑到对“具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险”的认定问题比较复杂,还需要进一步总结司法实践经验,目前先通过制发典型案例等形式加强指导,待时机成熟时再上升为司法解释规定。我们建议,可以从以下几个方面对“现实危险”加以把握和判断:

一要注意遵循立法原意。从危险作业罪的立法背景和意图看,本罪属于具体危险犯,而不是行为犯。实践中,要严格把握入罪条件,即需要具有“现实危险”,将那种特别危险、极易导致结果发生的重大隐患行为列入犯罪,而不能将一般的、数量众多的其他违反安全生产管理规定的行为纳入刑事制裁,避免行政违法和刑事犯罪界限不清,防止架空安全生产法律法规的适用。同时,认定“现实危险”还要考虑到企业生产经营的实际情况,在强化企业安全生产主体责任、保障安全生产的同时,避免对企业的生产经营造成过度负担和对正常生产经营的不当干扰。

二要注意把握综合判断原则。从司法办案实际和发布典型案例的情况看,“现实危险”主要是指已经出现了重大险情,或者出现了“冒顶”“渗漏”等“小事故”,虽然最终没有发生重大严重后果,但之所以没有发生,有的是因为被及时制止了,有的是因为开展了有效救援,有的完全是因为偶然性的客观原因,对这种“千钧一发”的危险才能认定为具有“现实危险”。对于“现实危险”,应当结合行业属性、行为对象、现场环境、违规行为严重程度、纠正整改措施的及时性和有效性等各方面因素,根据案件具体情况综合分析判断,必要时可以征求应急管理等负有安全生产监督管理职责的部门的意见,结合其他证据综合审查,依法作出认定。

三要注意把握实质判断原则。增设危险作业罪体现了党的二十大报告中“坚持安全第一、预防为主”的要求,因此这种“现实危险”应当具有实质上的社会危害性和应受刑罚性。换言之,这种“现实危险”是客观存在的、紧迫的、具体的、明确的危险,有的甚至已经发生了带有征兆性、预警性的安全事故,如果不能及时消除、持续存在,将可能随时导致发生重大伤亡事故或者其他严重后果。比如,实践中的以下几类情形:一是关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施,或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息,致使重大事故隐患被掩盖、造成重大险情,或者直接影响事故现场人员逃生自救、事故应急救援的;二是因存在重大事故隐患被依法责令停产停业、停止施工、停止使用有关设备、设施、场所或者立即采取排除危险的整改措施,而拒不执行,造成重大险情的;三是涉及安全生产的事项未经依法批准或者许可,擅自从事矿山开采、金属冶炼、建筑施工,以及危险物品生产、经营、储存等高度危险的生产作业活动,生产作业场所或者安全设施、设备、工艺存在重大事故隐患,造成重大险情的,可以考虑认定为具有“现实危险”。



             《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释(二)》的理解与适用

文|滕 伟 叶邵生 李加玺 
本文刊载于《中国应用法学》2022年第6期)


内容提要:《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释(二)》根据刑事立法的新近发展,针对实践中的新情况新问题,依照刑法、刑事诉讼法和安全生产法等有关法律的规定,对《刑法修正案(十一)》作出修改或者增设的危害生产安全犯罪和相关联的安全评价中介组织人员犯罪的认定标准、刑事政策把握、行刑衔接等问题作了全面系统的规定。本文介绍了该司法解释的制定背景、研究起草中的总体原则和规定的主要内容,并对《刑法修正案(十一)》增设的危险作业罪的定罪条件作了重点阐述。本解释与2015年12月公布的《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》共同明确了危害生产安全犯罪和相关联的安全评价中介组织人员犯罪、安全监管失职渎职犯罪的具体法律适用标准,构成了比较完备的刑事规范体系。

关键词:危害生产全犯罪  安全评价中介组织人员犯罪  《刑法修正案(十一)》  定罪量刑  宽严相济刑事政策  行刑衔接



文 章 目 录


引言

一、《解释》的制定背景

二、《解释》研究起草中的总体原则

三、《解释》规定的主要内容



00
引  言


2022年12月15日,最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释(二)》(法释〔2022〕19号,以下简称《解释》),自2022年12月19日起施行。《解释》的出台,对于更加有效惩治危害生产安全犯罪,切实维护生产安全和公共安全,保障人民生命财产安全,进一步充分运用法治思维和法治手段推动安全生产工作,具有重要意义。为便于司法实践中正确理解和适用,现就《解释》的制定背景、研究起草中的总体原则和规定的主要内容简要介绍如下。


01
《解释》的制定背景

安全生产关系到人民群众的生命财产安全,是经济社会协调健康发展的标志,是建设更高水平的平安中国、满足人民群众日益增长的安全需要的必然要求,意义十分重大。党的二十大报告提出,要坚持以人民安全为宗旨,建设更高水平的平安中国,提高公共安全治理水平,推进安全生产风险专项整治。

人民法院始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平法治思想,贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署,充分发挥审判职能作用,依法从严惩治危害生产安全犯罪和相关联犯罪,取得显著成效。党的十八大以来,天津、江苏、福建等地人民法院相继审结天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特大火灾爆炸事故系列案、江苏响水天嘉宜公司“3·21”特大爆炸事故系列案、福建泉州欣佳酒店“3·7”坍塌事故系列案等一大批重大案件,一批重特大生产安全事故责任人和相关中介组织人员、失职渎职国家公职人员被判处刑罚,及时回应了社会关切,满足了人民群众对公共安全和公平正义的心理期待。

为明确危害生产安全犯罪的法律适用标准,最高人民法院及时总结审判工作经验,研究出台司法解释和规范性文件。2015年12月,最高人民法院会同最高人民检察院联合公布《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《2015年解释》),明确了重大责任事故罪等危害生产安全犯罪相关罪名的定罪量刑标准、刑事政策把握以及缓刑期间禁止令、刑罚执行完毕后从业禁止措施的具体适用等问题。为解决安全生产行政执法与刑事司法的衔接问题,最高人民法院于2019年4月会同最高人民检察院、公安部、应急管理部联合印发《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》(以下简称《衔接工作办法》),对安全生产违法犯罪案件移送、证据收集使用以及部门间协作工作机制等作出了规定。

上述司法解释和规范性文件为各级司法机关依法办理危害生产安全犯罪案件提供了较为完备的裁判标准,起到了良好的惩罚和预防犯罪的效果。但是,当前我国仍然处在工业化、城镇化持续推进过程中,全社会生产经营规模不断扩大,传统和新型生产经营方式并存,各类事故隐患和安全风险交织叠加,安全生产基础薄弱、监管体制机制和法律制度不完善、企业主体责任落实不力等问题依然突出,部分地区和行业领域重特大安全事故有所反弹,造成重大人员伤亡和高额财产损失,人民群众反映强烈。为解决安全生产工作中存在的突出问题,党中央作出重大决策部署,立法机关对相关法律法规作出重要修改。2014年8月和2021年6月,全国人大常委会两次修改《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》),进一步加强对安全生产各方面的监管力度和责任落实。2016年12月,中共中央、国务院印发《关于推进安全生产领域改革发展的意见》,对进一步做好安全生产工作、提高安全生产工作水平提出明确要求。2020年12月通过的《中华人民共和国刑法修正案(十一)》(以下简称《刑法修正案(十一)》)对《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)规定的危害生产安全犯罪作出重大修改,将强令违章冒险作业罪修改为强令、组织他人违章冒险作业罪,增设危险作业罪,并进一步明确了《刑法》规定的提供虚假证明文件罪的犯罪主体范围和适用第二档法定刑的条件。

为贯彻落实党中央决策部署,明确《刑法修正案(十一)》作出修改和增设的《刑法》相关条文的具体适用标准等问题,最高人民法院会同最高人民检察院共同开展调研,广泛征求了各方面意见,经反复研究论证,起草了《解释》。2022年9月19日和10月25日,最高人民法院审判委员会第1875次会议、最高人民检察院第十三届检察委员会第一百零六次会议分别审议通过了《解释》。

02
《解释》研究起草中的总体原则

为确保《解释》规定内容能够有效指导司法实践,研究起草过程中着重把握了以下几个总体原则:


第一,坚持以习近平法治思想为指导。《解释》深刻领会习近平总书记关于推进全面依法治国的根本目的是依法保障人民权益的重要论述,始终坚持以人民为中心的根本立场,坚持人民至上、生命至上,着力解决人民群众反应强烈的影响生产安全和公共安全的突出问题,坚持对危害生产安全犯罪和相关联的安全评价中介组织等犯罪依法从严惩处,有效回应人民群众的新要求新期待,不断增强人民群众的获得感幸福感安全感。

第二,坚持罪刑法定原则。罪刑法定原则是刑法的基本原则,要求司法解释和规范性文件的规定内容不得与刑法相抵触。《解释》严格依照《中华人民共和国立法法》确定的司法解释权限,以《刑法》的具体规定为依据,坚持正确理解和把握刑事立法精神,在刑法条文的文义范围内作进一步具体阐释。

第三,坚持法秩序统一性要求。《解释》注意保持法律体系内部的协调统一,避免出现相互冲突和不协调。对于《刑法》条文涉及的有关专门概念、术语内涵和外延的界定,原则上与《安全生产法》等有关法律、行政法规的规定保持一致;条文表述尽量采用有关法律、行政法规、规范性文件中的已有概念和术语,方便实践把握。

第四,坚持问题导向。危害生产安全违法犯罪可能涉及几乎所有生产经营行业领域,牵涉面广,司法实践中遇到的问题较多。《解释》不求面面俱到,着力于解决实践中存在争议的突出问题,重点明确《刑法修正案(十一)》作出修改或者增设的有关罪名的司法适用标准和刑事政策把握尺度,对于各方面经研究已经取得共识的问题,尽量作出明确规定,为司法实践提供统一的裁判标准。对于起草过程中有关方面尚存在明显分歧的问题,《解释》暂不作规定或仅作原则性、导向性规定,后续在进一步总结审判工作经验的基础上,通过出台新的司法文件或者发布指导性案例等方式统筹解决。

03
《解释》规定的主要内容

《解释》共12条,针对现阶段安全生产工作的形势特点、刑事立法的新近发展和司法实践反映的新情况新问题,依照《刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)、《安全生产法》等有关法律规定,对有关危害生产安全犯罪和相关联的安全评价中介组织人员犯罪的认定标准、刑事政策把握、安全生产刑事司法与行政执法衔接等问题作出了规定。

(一)关于强令、组织他人违章冒险作业罪的行为方式

实践中,某些生产经营单位管理人员出于追求高额利润等目的,明知生产作业环境存在安全风险隐患,仍然强制命令或者组织一线生产作业人员冒险开展生产作业活动。此类强令、组织违章冒险作业行为极易引发重特大事故,社会危害严重,应当依法严惩。为有效惩治此类行为,2006年6月通过的《中华人民共和国刑法修正案(六)》对《刑法》原第134条作出修改,将强令他人违章冒险作业行为与一般的违章生产、作业行为分开,作为该条第2款单独规定,并将刑罚从最高七年有期徒刑提高到十五年有期徒刑,从而使强令违章冒险作业罪成为危害生产安全犯罪中最重的一个罪名。《2015年解释》第5条列举了强令违章冒险作业罪的3种具体行为方式,即:(1)利用组织、指挥、管理职权,强制他人违章作业的;(2)采取威逼、胁迫、恐吓等手段,强制他人违章作业的;(3)故意掩盖事故隐患,组织他人违章作业的。为进一步增强刑罚打击效果,《刑法修正案(十一)》对《刑法》第134条作出第二次修改,在该条第2款中增加规定“明知存在重大事故隐患而不排除,仍冒险组织作业”的犯罪情形,从而进一步扩充了犯罪行为方式,本款规定的罪名由强令违章冒险作业罪相应修改为强令、组织他人违章冒险作业罪。

《解释》研究起草过程中,有意见提出,《2015年解释》第5条列举的第三种行为方式,主要是为了满足当时司法实践的需要,对《刑法》原第134条第2款规定作出的适度扩张性解释,在《刑法修正案(十一)》施行后,需要认真考虑如何合理确定《刑法》第134条第2款规定的两种行为方式的区分界限,正确认定罪名。研究认为,从理论上讲,《刑法》第134条第2款规定的强令他人违章冒险作业与组织他人违章冒险作业在行为方式上的主要区别在于,生产经营单位的管理者是否有强制命令行为、一线生产作业人员对于冒险开展作业在主观上是否情愿。具体来讲,在强令他人违章冒险作业的情况下,管理者利用自己的职权或者采用其他手段强迫一线生产作业人员在违章情况下冒险作业,对一线生产作业人员产生了精神强制,导致一线生产作业人员不敢违抗命令、不得不违章冒险作业;在组织他人违章冒险作业的情况下,并不要求管理者对一线生产作业人员的精神产生强制,即使一线生产作业人员未受到精神强制、对开展生产作业活动无明显排斥心态,管理者的行为也可能构成犯罪。根据上述标准,在生产经营单位的管理者故意掩盖重大事故隐患的情况下,一线生产作业人员对生产作业环境存在重大事故隐患、属于违章冒险作业并不明知,其主观上对开展生产作业活动并不存在排斥心态,单位管理者亦未实施强制命令行为,对此种情形认定为组织他人违章冒险作业更为妥当,且不会放纵犯罪人。故在《刑法修正案(十一)》施行后,对《2015年解释》第5条列举的第三种行为方式不宜再认定为强令违章冒险作业行为,在存在重大事故隐患的情况下,应以组织他人违章冒险作业罪定罪处罚。《解释》第1条明确,实施《2015年解释》第5条前两项规定行为的,属于强令他人违章冒险作业;明知存在重大事故隐患,仍然违反有关安全管理的规定,不排除或者故意掩盖重大事故隐患,组织他人作业的,属于组织他人违章冒险作业。

(二)关于危险作业罪的相关构成要件

《解释》第2条和第3条对《刑法修正案(十一)》增设的危险作业罪的相关构成要件作出了规定。

第一,关于危险作业罪的犯罪主体。《刑法》第134条之一关于危险作业罪的罪状表述为“在生产、作业中违反有关安全管理的规定”,与第134条第1款关于重大责任事故罪的罪状表述总体一致,仅在是否造成实际危害后果方面存在区别,故危险作业罪的犯罪主体范围原则上应与重大责任事故罪相同。另外,第134条之一规定的三种行为方式中,第二种和第三种行为方式一般情况下仅能由对生产作业活动负有组织、指挥、管理职责的人员实施,但第一种行为方式“关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施,或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息的”行为,负有组织、指挥、管理职责的人员和一线生产作业人员均可实施。《解释》第2条明确,危险作业罪的犯罪主体,包括对生产、作业负有组织、指挥或者管理职责的负责人、管理人员、实际控制人、投资人等人员,以及直接从事生产、作业的人员。

第二,关于危险作业罪具体行为方式的认定。司法实践中,对于《刑法》第134条之一第二项规定的“拒不执行”的内涵和外延存在一定争议,部分案件处理中对“拒不执行”的理解和界定过于狭窄,导致对危险作业行为的刑事处罚不力。研究认为,对于“拒不执行”的界定,应当服务于刑法规定的目的,遵循刑法解释的基本规则,立足于充分运用刑事手段依法惩治拒不执行安全生产监管部门行政决定、命令的危险作业行为。法律解释中的当然解释方法要求,运用逻辑的推演、考虑法律的规定目的,在法律条文文义的可能范围之内进行解释。在生产作业场所存在重大事故隐患的情况下,行为人无正当理由故意不执行责令停产停业、停止施工、停止使用有关设备、设施、场所或者立即采取排除危险的整改措施的,属于《刑法》第134条之一第二项规定的“拒不执行”。根据当然解释的要求,行为人在收到安全生产监管部门作出的上述行政决定、命令后,故意弄虚作假虚构重大事故隐患已经排除的事实,或者采取行贿等不正当手段,使安全生产监管部门解除上述处罚决定或者整改措施,规避、干扰有关行政决定、命令的执行的,与无正当理由故意不执行行为并无实质上的区别,而且社会危害性更加严重,认定为“拒不执行”符合刑法规定的目的。《解释》第3条第1款明确列举了上述三种可认定为“拒不执行”的行为方式。第2款依照《刑法》和已有司法解释确定的处断原则,明确以行贿等不正当手段规避、干扰执行依法作出的行政决定、命令,同时构成行贿罪、单位行贿罪等犯罪的,应当依法数罪并罚。

危险作业罪属于刑法理论上的行政犯,认定构成犯罪需要满足双重违法性要求,以行为违反行政法律法规的规定为前提。另外,司法机关对于某类行政违法行为是否构成犯罪,必须严格依照《刑法》规定进行判断,不能将所有违反行政法律法规的行为都认定为犯罪。安全生产行政执法的具体情况比较复杂,且现阶段安全生产行政执法工作在某些方面还在不断发展完善之中,认定某些类型的安全生产行政违法行为是否构成犯罪,更需要进行认真审查。《解释》第3条第3款对认定是否属于《刑法》第134条之一第二项规定的“拒不执行”作了进一步原则性规定,明确应当综合考虑相关行政决定、命令是否具有法律、行政法规等依据,行政决定、命令的内容和期限要求是否明确、合理,行为人是否具有按照要求执行的能力等因素进行判断。设置上述规定,有利于合理确定危险作业罪的适用范围,也可以进一步督促安全生产监管部门规范履行安全生产监管职责。

(三)关于危险作业罪与相关结果犯罪名的关系

对于危险作业罪与重大责任事故罪等危害生产安全犯罪结果犯罪名的关系,《解释》研究起草过程中存在一定争议。有意见认为,行为人实施《刑法》第134条之一规定的危险作业行为,符合危险作业罪的构成要件,该行为又进而导致发生重大伤亡事故或者其他严重后果的,还符合重大责任事故罪等罪名的构成要件,属于刑法理论上的想象竞合犯,应当按照从一重原则或者从一重从重原则进行处断。 

研究认为,上述意见值得商榷。刑法理论上的想象竞合是指一行为同时触犯数个罪名的情形,即行为人实施了一个行为,但同时符合多个罪名的构成要件而形成的竞合关系。对于危险作业罪与重大责任事故罪等罪名而言,危险作业罪的定罪条件是“具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险”,属于具体危险犯;重大责任事故罪等罪名的构成要件是“发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果”,属于结果犯。根据刑法理论,作为犯罪构成要件的危险与结果是两个不同的概念,危险进一步发展才会造成结果,故作为危险作业罪定罪条件的“现实危险”不应包括发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的情形。行为人实施了危险作业行为、导致发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的,符合重大责任事故罪等结果犯罪名的构成要件,但并不符合危险作业罪的构成要件,故不属于刑法理论上的想象竞合。危险作业罪与重大责任事故罪等结果犯罪名之间总体上属于基本犯与结果加重犯的关系,不构成想象竞合犯。《解释》第5条明确,在生产、作业中违反有关安全管理的规定,有《刑法》第134条之一规定情形之一,因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果,构成重大责任事故罪等结果犯罪名的,应当依照基本犯与结果加重犯的关系原理,以结果加重犯即重大责任事故罪等罪名定罪量刑。

实践中适用本条规定,需要注意处理好与《2015年解释》有关规定条文的关系。《2015年解释》第12条第1款规定了构成危害生产安全犯罪情况下的多种从重处罚的情形,该条第1款规定的部分情形,如未经许可违法违规从事生产经营活动,关闭、破坏必要的安全监控和报警设备等行为,属于《刑法》第134条之一规定的危险作业行为。根据《解释》第5条和《2015年解释》第12条第1款的规定,行为人实施属于《刑法》第134条之一和《2015年解释》第12条第1款规定范围内的危险作业行为,导致发生重大伤亡事故或者其他严重后果,构成重大责任事故罪等结果犯罪名的,应当以重大责任事故罪等结果犯罪名定罪处罚,同时还应体现《2015年解释》第12条第1款的规定精神,在量刑时酌情从重处罚。从理论上讲,如果行为人实施的非法违法生产经营行为属于《刑法》第134条之一规定的危险作业罪行为,说明该行为本身即具有严重的社会危害性,在该行为导致发生重大伤亡事故或者其他严重后果、又构成重大责任事故罪等结果犯罪名的情况下,以重大责任事故罪等结果犯罪名定罪并酌情从重处罚,才能对该行为以及行为造成的危害后果进行充分评价。另外,《刑法》对危险作业罪的规定方式具有一定特殊性,仅选取了社会危害性较大的一部分非法违法生产经营行为作为犯罪处理,而非将所有的非法违法生产经营行为均规定为犯罪,这一点与《刑法》第114条、第115条等对放火罪等罪名基本犯和结果加重犯的规定方式存在明显不同。在危险作业行为导致发生重大伤亡事故或者其他严重后果、符合重大责任事故罪等结果犯罪名构成要件的情况下,如果在具体量刑时不对犯罪人酌情从重处罚,不利于做到与非法违法生产经营行为本身不符合危险作业罪行为构成要件的其他结果犯的量刑平衡。这种情况下,以重大责任事故罪等结果犯罪名定罪,并在量刑时酌情从重处罚,有利于做到罪责刑相适应。

(四)关于对安全评价中介组织人员犯罪的行为认定和定罪量刑标准

随着市场经济的发展,中介组织发挥着越来越重要的作用。安全评价中介组织依法接受委托开展安全评价活动、出具安全评价报告,对生产经营单位能否获得行政批准和许可、能否开展生产经营活动起到关键性作用。当前,安全评价中介组织人员故意提供虚假证明文件或者出具证明文件重大失实等问题时有发生,是导致生产安全事故发生的原因之一,必须引起重视,对相关犯罪行为予以依法惩处。《解释》立足于实践需要,对安全评价中介组织人员犯提供虚假证明文件罪和出具证明文件重大失实罪的行为认定和定罪量刑标准作出了规定。

第一,关于行为认定。《解释》第6条第1款根据安全生产领域相关法律、行政法规、部门规章等的规定,结合刑法理论,对《刑法》第229条第1款规定的提供虚假证明文件罪中与安全评价有关的“虚假证明文件”这一概念的外延作出了规定。其中,第一项“伪造的安全评价文件”主要是指无资质组织或者个人冒用具有合法资质的安全评价中介组织名义出具的安全评价文件,属于形式伪造;第二项至第五项规定内容主要参考了安全生产监管部门有关规范性文件的规定,总体属于具有合法资质的安全评价中介组织故意出具内容虚假的安全评价文件,属于对安全评价文件的实质伪造;第六项是兜底条款。

对安全评价中介组织负有监管职责的有关行政主管部门提出,现阶段在部分刑事案件中,一定程度上存在对安全评价中介组织人员的刑事责任认定范围过广、处罚范围过大等问题,实践中,造成安全评价中介组织出具的证明文件与实际情况不符的原因很多、情况较为复杂,建议在司法解释中作出限制性规定,防止刑事打击面过广。研究认为,上述意见需要引起重视,对安全评价中介组织人员犯罪既要依法严惩,又要坚持实事求是,正确认定刑事责任,确保罚当其罪,不能将生产经营单位单方面蓄意弄虚作假导致证明文件失实失真的责任简单归咎于安全评价中介组织人员。《解释》第6条第2款明确,因为作为安全评价对象的生产经营单位单方面擅自提供虚假材料、影响安全评价结论,承担安全评价职责的中介组织人员对安全评价结论与实际情况不符无主观故意的,不属于故意提供虚假证明文件,不构成提供虚假证明文件罪。另外,在生产经营单位单方面擅自提供虚假材料的情况下,如果安全评价中介组织人员存在严重不负责任的过失心态,未按规定通过现场核查等方式对生产经营单位提供的虚假材料进行认真审核辨别,导致评价结论重大失实、造成严重后果的,仍有可能构成出具证明文件重大失实罪这一过失犯罪罪名。《解释》第6条第3款对此作出了规定,有利于正确区分罪责,严密刑事法网,充分发挥司法解释的规范引导作用。

第二,关于定罪量刑标准。最高人民检察院、公安部2022年4月印发修订的《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》(以下简称《立案追诉标准(二)》)对提供虚假证明文件罪和出具证明文件重大失实罪的定罪标准作了规定,主要以行为造成的直接经济损失数额为认定标准。各级司法机关参照《立案追诉标准(二)》的规定处理了一批安全评价中介组织人员犯罪案件。为保持裁判标准的延续性,《解释》确定的定罪直接经济损失数额标准总体上与《立案追诉标准(二)》保持一致。同时,根据司法实践中的已有判例,对安全评价中介组织人员以提供虚假证明文件罪和出具证明文件重大失实罪定罪处罚的情况一般发生在生产安全事故中,生产安全事故导致的人身伤亡结果是判断安全评价中介组织人员行为是否构成犯罪的重要标准,已有司法判例采用的人身伤亡这一定罪标准总体上与生产安全事故涉及的重大责任事故罪等罪名的定罪标准一致,效果良好。《解释》第7条第1款和第8条在总结审判经验的基础上,参照《立案追诉标准(二)》的有关规定,结合《2015年解释》规定的重大责任事故罪等危害生产安全犯罪罪名的定罪标准,同时考虑到与发生在其他行业领域的提供虚假证明文件和出具证明文件重大失实犯罪行为的定罪标准的协调统一,对安全评价中介组织人员犯提供虚假证明文件罪和出具证明文件重大失实罪的定罪标准作了规定。

《解释》第7条第2款在总结已有案例裁判标准的基础上,对提供虚假证明文件罪中“致使公共财产、国家和人民利益遭受特别重大损失”这一适用第二档法定刑结果要件的认定标准作出了规定,总体上与重大责任事故罪等危害生产安全犯罪罪名适用第二档法定刑的标准保持一致。根据《刑法》第231条关于单位犯罪的规定,《解释》第9条明确,在安全评价中介组织构成提供虚假证明文件罪和出具证明文件重大失实罪单位犯罪的情况下,对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,采用与自然人犯罪相同的标准。

出于为各级司法机关提供尽量明确的裁判标准的考虑,《解释》对安全评价中介组织人员犯罪规定了具体的人身伤亡和直接经济损失数量标准。但是,从司法实践情况看,单纯以数量为标准确定刑事责任,在某些案件中无法准确反映行为人的主观恶性和行为对引发犯罪后果所起作用的大小,可能导致罪责刑不相适应以及与其他关联犯罪的量刑不平衡。特别是在安全评价中介组织人员犯罪的情况下,上述问题尤其需要引起重视。实践中,对安全评价中介组织人员认定为提供虚假证明文件罪或者出具证明文件重大失实罪,一般是在导致生产安全事故发生的场合,与重大责任事故罪等危害生产安全犯罪同案或者分案但同时处理。生产安全事故的发生一般属于多因一果,引发事故的直接原因和主要原因一般是生产经营单位的违法生产行为,而非安全评价中介组织人员提供虚假证明文件或者出具证明文件重大失实行为。如果对安全评价中介组织人员提供虚假证明文件或者出具证明文件重大失实行为一概以事故引发的人身伤亡结果和直接经济损失数额为标准确定刑罚,可能导致对安全评价中介组织人员的处刑重于非法违法生产经营行为人,造成量刑不平衡,不符合人民群众的公平正义观念。

为确保司法解释的规定内容更加符合具有宪法位阶的罪刑法定原则、责任主义的要求,避免单纯依照数量标准定罪量刑造成的弊端,新近出台的多个司法解释立足于合宪性解释原理,对相关犯罪的定罪量刑标准作出了更加合理的规定,有学者称其为司法解释的“合宪性调适”。为确保对安全评价中介组织人员犯罪罚当其罪,《解释》设置了专门规定。《2015年解释》对重大责任事故罪等罪名适用第二档法定刑的标准确立了“事故后果+责任大小”的总体原则,即要求造成一定的事故后果、同时负事故主要责任的,才适用第二档法定刑;负次要责任的,一般不适用第二档法定刑,从而有效解决了危害生产安全犯罪案件中的量刑平衡问题。但是,安全评价中介组织人员一般仅负事故次要责任,在此情况下,难以对其引发事故所负责任大小作进一步区分,以事故主要责任和次要责任为标准对安全评价中介组织人员的刑罚进行调适难度较大。为解决上述问题,《解释》在第7条第3款对安全评价中介组织人员犯罪的量刑标准作了进一步的原则性、导向性规定。考虑到《刑法修正案(十一)》对提供虚假证明文件罪所作修改体现出的依法严惩中介组织出具虚假证明文件犯罪的总体刑事政策导向,本款规定内容仅涉及提供虚假证明文件罪适用第二档法定刑的标准,不涉及定罪标准。《解释》第7条第3款规定,在安全评价中介组织人员的行为构成提供虚假证明文件罪的前提下,应当综合考虑其行为手段、主观过错程度、对安全事故的发生所起作用大小及其获利情况、一贯表现等各方面因素,综合评估社会危害性,依法裁量刑罚,确保罪责刑相适应。在具体案件处理过程中,如果根据《解释》第7条第2款规定的标准适用五年以上十年以下有期徒刑量刑幅度明显处罚过重的,可以根据案件事实、情节和社会危害程度,依法作出妥当处理。对于犯提供虚假证明文件罪、未达到《解释》第7条第2款规定的适用第二档法定刑标准,以及犯出具证明文件重大失实罪的安全评价中介组织人员,在量刑时也应注意与关联的危害生产安全犯罪人之间的量刑平衡。

(五)关于宽严相济刑事政策

宽严相济刑事政策是我国的基本刑事政策,要求在具体案件处理过程中,根据犯罪的性质和具体情况实行区别对待,做到当宽则宽、当严则严、宽严相济、罚当其罪。危险作业罪属于轻罪,且入罪不要求造成重大事故后果,具体适用过程中尤其需要注意贯彻落实宽严相济要求,防止刑罚打击面过广。《解释》第10条规定了适用危险作业罪中的宽严相济刑事政策要求,在坚持依法定罪量刑的前提下,重点对如何贯彻宽的一面作出了规定。《解释》进一步明确了对危险作业行为人予以从宽处罚和不起诉、免予刑事处罚、不作为犯罪处理的条件,有利于充分发挥司法解释的行为指引作用,鼓励危险作业行为人及时采取措施排除事故隐患、真诚认罪悔罪,也有利于合理控制刑事处罚范围,促使市场经济主体及时恢复正常生产经营活动,确保经济社会协调健康发展。

(六)关于刑事司法与行政执法程序衔接

做好安全生产工作,需要行政、司法等机关协调配合、共同发力,综合采用包括行政和刑事等手段在内的各种手段措施,严格落实责任,实现综合治理。2019年4月印发的《衔接工作办法》对安全生产行政执法与刑事司法衔接工作程序作出了较为系统的规定,实践中取得了显著成效。《解释》第11条根据《刑法》和《刑事诉讼法》的有关规定,进一步明确了危害生产安全犯罪案件以及相关联的提供虚假证明文件、出具证明文件重大失实犯罪案件的程序衔接问题,确保对违法犯罪人的刑事、行政等方面责任及时落到实处。 

(七)关于解释的效力

根据《解释》第12条的规定,最高人民法院、最高人民检察院此前发布的司法解释和规范性文件与本解释不一致的,以本解释为准。需要注意的是,《解释》主要是对《2015年解释》未涉及、《刑法修正案(十一)》作出修改或者增设的危害生产安全犯罪及关联犯罪的法律适用标准作出规定,除对《2015年解释》第5条关于强令违章冒险作业罪行为方式的规定作出了部分调整外,并未对《2015年解释》的其他规定内容作出修改。《解释》施行后,《2015年解释》除第5条之外的其他规定内容仍然有效。前后两个司法解释共同明确了危害生产安全犯罪和相关联的安全评价中介组织人员犯罪、安全监管失职渎职犯罪的具体法律适用标准,构成了比较完备的刑事规范体系。

(八)关于危险作业罪中“现实危险”的认定标准

《关于推进安全生产领域改革发展的意见》提出,“研究修改刑法有关条款,将生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为列入刑法调整范围”。为贯彻落实党中央要求,满足实践需要,《刑法修正案(十一)》增设了危险作业罪。根据《刑法》第134条之一的规定,危险作业罪的定罪条件是“具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险”,不要求发生现实的重大危害后果,刑法理论上把此类犯罪称为“过失危险犯”, 这在刑事立法中是非常少见的。“现实危险”这个概念在《刑法》条文中是第一次出现,其内涵和外延应当如何界定,存在较大争议。例如,有意见提出,《刑法》第134条之一规定的三种危险作业行为本身就具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险,行为人只要实施了该条规定的三种危险作业行为中的一种,就可以直接认定具有“现实危险”,进而以危险作业罪定罪处罚,否则不利于有效打击非法违法生产经营行为,可能会放纵犯罪。

如何确定《刑法》第134条之一规定的“现实危险”的认定标准,《解释》研究起草过程中进行了反复研究,对主要问题达成了共识。鉴于有关方面对如何确定具体认定标准还存在不同认识,《解释》对此未作明确规定,但此问题直接关系到危险作业罪的成立范围,还需要尽量统一思想认识,防止对司法实践造成困扰。

研究认为,上述认为只要实施了《刑法》第134条之一规定的三种危险作业行为之一就可以直接认定具有“现实危险”、进而以危险作业罪定罪处罚的意见,与立法本意不符,难以成立。如果认为行为人实施了危险作业行为就当然具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险,等于架空了《刑法》第134条之一设置的定罪条件,十分不利于正确区分行政违法和刑事犯罪,可能导致刑罚打击范围不当扩大,甚至可能干扰市场经济主体正常开展生产经营活动。刑罚是最严厉的法律制裁措施,危险作业罪虽然是轻罪,但从事生产经营活动的有关人员一旦被认定构成本罪,将对其造成严重影响,并进一步影响到其所在市场主体的生产经营活动,认定构成犯罪需要慎重。对于危险作业罪的成立范围,需要进行严格把握,特别是在现阶段社会公众对危险作业罪还缺乏全面、深刻认识的情况下,对本罪的成立范围更应当进行严格限制。

经反复慎重研究认为,综合立法原意和司法实践情况,《刑法》第134条之一规定的“现实危险”不仅是指具体危险,而且必须是十分紧迫的危险,原则上只有在行为已经导致出现重大险情,或者已经造成了小的事故,只是因为偶然性的客观因素或者及时开展救援等原因,未造成重大事故后果的,对于这种“千钧一发”的危险才能认定为“现实危险”,进而以危险作业罪定罪处罚。基于上述考虑,《刑法》第134条之一规定的“现实危险”主要包括两种情形:一是行为人实施了该条规定的三种行为之一,并且已经因为实施该行为引发了小的事故,只是因为及时开展抢救、救援或者其他偶然性的客观因素,小事故没有发展成重大事故、没有达到重大伤亡事故或者其他严重后果的认定标准;二是行为人实施了该条规定的三种行为之一,导致出现了矿山井下冒顶、透水或者危险物品泄漏等重大事故险情,但因为及时开展抢救、救援或者其他偶然性的客观因素,险情没有发展成事故。具有上述情况之一的,才可以认定为具有“现实危险”,进而对行为人以危险作业罪定罪处罚。对于不符合上述两种情形的行为,不宜认定构成危险作业罪,否则可能导致刑事手段不当介入应由行政手段调整的领域范围,过度影响市场主体的正常生产经营活动。

*本文刊载于《中国应用法学》2022年第6期。因篇幅限制,注释等有删减,具体请参见期刊原文。


   本法涉及的罪名:妨害安全驾驶罪(133条之二)危险驾驶罪(第133条之一) 危险作业罪(第134条之一)重大责任事故罪(第134条) 重大劳动安全事故罪(第135条) 强令、组织他人违章冒险作业罪(第134条第2款)提供虚假证明文件罪(第229条第1款,第2款) 出具证明文件重大失实罪(第229条第3款) 大型群众性活动重大安全事故罪(第135条之一) 危险物品肇事罪(第136条) 工程重大安全事故罪(第137条) 教育设施重大安全事故罪(第138条) 消防责任事故罪(第139条) 不报、谎报安全事故罪(第139条之一)